صلاحیت شوراهای محلی؛ نظارت یا تصمیم گیری

دکتر محمد امینی زاده،رییس کمیسیون حقوقی،نظارت و ارزیابی شورای اسلامی شهر کرمان-قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در فصل هفتم و طی هفت اصل به موضوع شوراها در نظام حقوقی ایران پرداخته است. به موجب اصل100، برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. به موجب این اصل، تعیین حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد به قانون عادی مجلس، واگذار شده است. در حالی که در اصل یکصدم صحبت از نظارت است، اصل 103، استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين مي‌شوند را در حدود اختيارات شورا‌ها ملزم به رعايت تصميمات شوراها می کند.

این دو گانه در قوانین عادی نیز تداوم پیدا کرده و شورای نگهبان هنوز نظر تفسیری پیرامون این اصول و این دو گانه ارائه نکرده است لکن بر اساس نظرات شورای نگهبان پیرامون مصوبات مجلس در زمینه شوراها، در این زمینه قابل بررسی می باشند.

منظور از عدم تمرکز محلی، اعطای شخصیت حقونی به واحدهای سرزمینی مانند روستا، شهر، بخش، شهرستان و استان می باشد تا بتوانند آزادانه اداره شوند و اختیار تصمیم گیری در امور اداری و اجرایی داشته باشند. عدم تمرکز محلی یک از روش های تفکیک قوا و یکی از تکنیک هایی حقوق عمومی است که با هدف سرشکن کردن قدرت و پاسخگویی به نیازها و دغدغه های محلی است.

شوراهای محلی به موجب اصول قانون اساسي داراي شأن تصميم گيري، مشورت و نظارت هستند و اين شئون با اجرا و يا تقنين متفاوتند و نميتوان شوراها را به صورت خاص و در قالب يکي از قواي سه گانه قرار داد. هرچند ميتوان شوراهاي محلی را ماهيتاً مؤسسة عمومي غيردولتي دانست، اما با توجه به حکم مذکور در ذیل ماده 2 قانون مديريت خدمات كشوري مبني بر اينکه «كلية سازمان هايي كه در قانون اساسي نام برده شده است در حکم مؤسسة دولتي شناخته مي شود» می توان شوراهای محلی را در زمرۀ مؤسسات دولتی قلمداد كرد.

در ایران نه در قانون اساسی مشروطه و نه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عدم تمرکز به عنوان شیوه هایی از حکمرانی اشاره نشده است. اصول 29، 90 تا 93 متمم قانون اساسی مشروطه مصوب 1325  صرفا به وجود انجمن های ایالتی و ولایتی اشاره کرده بودند ولی نه به عدم تمرکز و نه بر نتایج ناشی از این عدم نمرکز اشاره ای نداشتند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به جای توجه به عدم تمرکز به عنوان ابزاری برای تقسیم وظایف و اختیارات بین مرکز و محل، در 7 اصل طی فصل هفتم، صرفاً به شوراهای اسلامی روستا، بخش، محل، شهر، شهرستان، استان و شورای عالی استان ها اشاره کرده است. رویکرد قانون اساسی بیشتر از انکه سمت و سوی عدم تمرکز داشته باشد، متأثر از اندیشه های اسلامی بوده است. برخی اظهارنظرها در مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی این برداشت را تقویت می کند. اصول مرتبط با شوراها طی جلسات 37 تا40 این مجلس مورد بررسی قرار گرفت (صفحات 986 تا 1079). »مسئله ی شوراها مسئله ای است که افتخار دین است، این یک اصل قرآنی است … مساله شوراها مساله ای است اسلامی و بنای این انقلاب باید از روی این اصل اسلامی و پرمحتوا برقرار شود (موسوی اردبیلی، جلد دوم؛ ص991). در اسلام به مساله شوراها بیشتر از همه ادیان و همه جای دنیا اهیت داده شده است تا جایی که می گوید در راه احیای این حق جا درد مردم جانفشانی کنند (گلزاده غفوری، جلد دوم، ص 993). البته اشاراتی مانند اشاره آیت الله منتظری مبنی بر اضافه شدن عبارت «برای جلوگیری از تمرکز» (989) و یا عبارات مقدم مراغه ای «حکومت ایران تا به امروز یک حکومت متمرکزی بود و علاجش این است که اختیارات استان ها و اختیارات ایالات و اختیارات مردم هر منطقه تعیین بشود البته این اختیارات باید بوسیله شوراها تعیین بشود» (989) و یا عبارات میرمراد زهی «ما هر چند اصرار داشتیم به مساله عدم تمرکز، متوجه می شویم که اینجا اصل مطلق تمرکز اداری پذیرفته شده است یعنی شوراها در واقع یک دکور خواهند بود» (1001) نشان دهنده این موضوع است که عدم تمرکز محلی در قانون اساسی شناسایی نشده و انچه مورد عمل قرار گرفته بیشتر منطبق با آموزه های اسلامی شور و مشورت است و حداکثر در حد عدم تمرکز فنی باقی مانده است.

از جمله آثار پذیرش عدم تمرکز محلی، اعطای شخصیت حقوق مستقل برای تقسیمات کشوری، صلاحیت عام تصمیم گیری برای واحدهای سرزمینی و نیز برخورداری از نهاد های منتخب است که دو مورد اول در نظام حقوقی ما پذیرفته نشده اند و تنها مورد سوم پذیرفته شده است. به همين سبب، به نظر مي رسد شوراهاي اسلامي جلوه اي از اصل مشورت در اسلام هستند نه عدم تمرکز محلي؛

اصول ششم، هفتم، دوازدهم و فصل هفتم قانون اساسي (اصل يكصدم تا يكصد و ششم) به شوراهاي اسلامي اختصاص دارند. در حالي كه اصل ششم قانون اساسي يكي از راه هاي اداره امور كشور با اتكا به آراي عمومي را شوراهاي اسلامي دانسته است و در كنار آن، اصل هفتم براي شوراها صلاحيت تصميم گيري و اداره امور قائل گرديده و همچنين اصل دوازدهم اختيار مقرره گذاري براي شوراهاي محلي را در چارچوب مقررات مذهبي در نظر گرفته است، اصل يكصدم صلاحيت شوراها را نظارت بر اداره امور قلمداد كرده است.

اصل هفتم قانون اساسی بیان می کند که طبق دستور قرآن کریم: «و امرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی الامر» شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر این ها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. صراحتا ذکر می کند که شوراهای محلی از ارکان تصمیم گیر و اداره امور کشورند لذا با توجه به اين اصل شوراها از اركان تصميم گيري و ادارۀ امور كشور محسوب مي شوند. مستفاد از اصل هفتم قانون اساسي اين است كه شوراهاي اسلامي مي توانند همپاي مجلس شوراي اسلامي تصميم گيري و در نتيجه مقررات گذاري نمايند و همسان با ارگان هاي اداري كشوري، به اداره امور و اجراي مقررات بپردازند. محتواي اصل هفتم به اندازه اي واضح و مسلم بوده است كه نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي بدون صحبت مخالف آن را تصويب نموده اند.

شوراها در حوزۀ محلي به نوعي به تصمیم گیری و نظارت مبادرت مي كنند. به موجب بخشی از اصل 12 قانون اساسي «در هر منطقه اي كه پيروان هر يك از مذاهب ديگر اسلامي اكثريت داشته باشند، مقررات محلي در حدود اختيارات شوراها بر طبق آن مذهب خواهد بود». اين اصل به صورت تلويحي حتی حق مقررات گذاري محلي براي شوراها را به رسميت شناخته است و اختيار مقرره گذاري شوراهاي محلي را در چارچوب مقررات مذهبي به رسميت مي شناسد و بدين ترتيب بر صلاحيت تصميم گيري شوراها در اصل هفتم تأكيد مي نمايد.

اصل 103 قانون اساسی تصریح دارد که استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين مي‌شوند را در حدود اختيارات شورا‌ها ملزم به رعايت تصميمات شوراها می کند. صراحت این اصل قانون اساسی این است که شوراهای محلی در حدود اختیارات قانونی شان، اتخاذ تصمیم می کنند و نه صرفا شهرداری ها بلکه نمایندگان دولت در حوزه محلی نیز ملزم به رعایت تصمیمات شوراها می باشند.

در کنار این اصول قانون اساسی، در اصل 100 به عنوان مهم ترین مبنای قانونی نظام شوراهای محلی در کشور، به صلاحیت تصمیم گیری و وضع مقررات درباره امور محلی اشاره ای نشده است و تنها نظارت بر اداره امور محل به شوراها واگذار شده است. شاید بتوان گفت که با توجه به این اصل قانون اساسی، تصمیم گیری در امور مزبور و اجرای آنها بر عهده دولت یا موسسات دولتی است و تنها نظارت بر اداره آنها بر عهده شوراهاست. با ملاحظه اصل يكصدم قانون اساسي، صلاحيت شوراهاي اسلامي را به عنوان نظارت بر اداره امور، مي يابيم. به موجب اين اصل، نهادها و مقامات دولت مركزي در تقسيمات كشوري، امور مربوطه را اداره نموده و شوراهاي اسلامي نيز در جهت پيشبرد برنامه ها و امور مختلف، بر اداره امور نظارت مي نمايند.

از سوی دیگر اصل 105 قانون اساسی، بیان می کند که تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد که صراحت در این دارد که شان شوراها تصمیم گیری می باشد و این تصمیمات نباید مخالف شرع و قوانین مصوب باشند. با نگاهي تطبيقي به اصول ،12 ،7 ، 6، 100 و 103 قانون اساسي مي توان دو موضوع را به عنوان صلاحيت شوراهاي اسلامي به وضوح مشاهده نمود. اصول 6، 7، 12 و 103 قانون اساسي صلاحيت شوراهاي اسلامي را «تصميم گيري، مقررات گذاري و اداره امور» معرفي مي نمايد و اصل 100 قانون اساسي به صلاحيت  «نظارت» اشاره می کند.

آنچه از مذاكرات اصل يكصدم قانون اساسي استنباط مي شود آن است كه نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي در مذاكرات خود، صلاحيت شوراها را « اداره امور » دانسته و اصولاً در سرتاسر مذاكرات مربوط به اين اصل از واژه «نظارت» هيچ صحبتي به ميان نيامده است.

در اين ميان، فرمان حضرت امام خميني (ره) مبني بر تشكيل شوراهاي اسلامي مورخ 1358/2/9 خطاب به شوراي انقلاب اسلامي از این جهت که فرمان مذكور قبل از افتتاح مجلس بررسي نهايي قانون اساسي (مرداد ماه 1358 ) صادر شده و با توجه به اينكه فرامين رؤساي كشور از منابع حقوق اساسي محسوب مي شوند، اين فرمان مي توانست سرلوحه كار نمايندگان اين مجلس در تدوين اصول مربوط به شوراهاي اسلامي باشد، بسيار قابل توجه است. «در جهت استقرار حكومت مردمي در ايران و حاكميت مردم بر سرنوشت خويش كه از ضرورت هاي جمهوري اسلامي است، لازم مي دانم بي درنگ به تهيه آيين نامه اجرايي شوراها براي اداره امور محلي شهر و روستا در سراسر ايران اقدام و پس از تصويب به دولت ابلاغ نماييد تا بلافاصله به مرحله اجرا در آورد». در این فرمان، امام خميني (ره) به صراحت به نقش شوراها در جهت « اداره امور محلي » اشاره دارند.

قوانين عادي متعددي راجع به شوراهاي اسلامي و بعد از انقلاب تصويب شده است: الف) لايحه قانوني شوراهاي محلي مصوب 1358 شوراي انقلاب، ب) قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1361 مجلس شوراي اسلامي، ج) قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور مصوب 1365 مجلس شوري اسلامي. آخرين مقرره قانوني در اين رابطه “قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران” مصوب سال 1375 می باشد که براساس ماده 96 اين قانون کلیه قوانین مغایر این قانون لغو گردید.

ماده 68 قانون 1375 شوراها در قسمت وظايف و اختيارات شوراهاي روستا، وظايف و اختيارات زيادي مبني بر نظارت، همكاري، پيگيري، ارائه پيشنهاد، بررسي، مشاركت، تشويق و ترغيب و توجيه سياست هاي دولت و غيره مشاهده و از اختيارات مبتني بر تصميم گيري و اداره امور بسيار كم ديده مي شود. تنها يك مورد از اين دسته از اختيارات انتخاب دهيار مي باشد كه در اين باره نيز صدور حكم اجرايي شدنِ اين تنها اختيار تصويبيِ شوراهاي روستا به بخشدار واگذار شده است (بند م ماده 68)، لذا قانونگذار به نهادي كه منتخب محل و آشناتر به محل بوده صلاحيت غيرتصميمگيري اعطا نموده است. در نظر گرفتن اين گونه اختيارات براي شوراها فاصله زيادي با جايگاهشان در قانون اساسي دارد.

در مبحث وظايف شوارهاي شهر (ماده 71) علاوه بر اينكه همانند شوراهاي روستا اموري مانند نظارت، مشاركت، بررسي، همكاري ، تشويق و ترغيب و وظايف و اختياراتي از اين دست ذكر شده، لكن نوعي از توسعه صلاحيت تصميم گيري در محدوده اختيارات شوراي شهر ملاحظه مي شود و البته اين صلاحيت هاي تصويبي فقط محدود به امور شهرداري است؛ يعني نگاه قانونگذار بر اين پايه استوار بوده كه جايگاه شوراهاي شهر به لحاظ تصميم گيري فقط در خصوص شهرداري است و بدين ترتيب ساير امور محلي را از نظر تصميم گيري در صلاحيت شوراي شهر ندانسته است. همچنين بر طبق قانون، در امور مذكور، اجازه مشاوره و ارائه طرح و پيشنهاد به شوراهاي شهر داده شده كه در اين زمينه اصولاً ادارات دولتي در محل علاقه اي به پذيرش پيشنهادات مذكور در مقابل بخش نامه ها و دستور العملهاي صادره از مركز و تصميمات ناشي از كارشناسان خود را نداشته و عملاً شوراهاي شهر از حيطه تصميم سازي خارج مي شوند.

در مورد شوراهاي بخش، شهرستان و استان نيز بايد گفت كه غير از تصويب بودجه دبيرخانه شوراهاي شهرستان و استان، تمام اختيارات و وظايفشان به صلاحيت هاي نظارتي، پيگيري، هماهنگي و غيره ختم شده است (مواد 70 78 و 78 مكرر 1).

بر این اساس قانونگذار عادی، در خصوص شوراهای محلی، اختیاراتی مانند انتخاب شهردار، تصویب بودجه و لوایح عوارضی را برای شوراهای شهر پذیرفته است. مواد 76، 79، 80، 86، 87 و 88 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی که به ترتیب به بیان اختیارات و صلاحیت شوراهای روستا، بخش، شهر، شهرستان، استان و عالی استانها پرداخته اند، در کنار اختیاراتی همچون انتخاب دهیار و شهردار، سایر اختیارات شوراها را در قالب هایی همچون نظارت، مشارکت، همکاری ارائه ی پیشنهاد ذکر کرده است و جز این موارد اختیارات خاصی در امور محلی برای شوراها پیش بینی نشده است.

انتخاب مهم ترين مقام محلي يعني شهردار كه مي توان اين انتخاب را مهم ترين وظیفه تصميم گيري شوراي شهر دانست با موانع جدی ای روبرو است. حال آنکه با توجه به تبصره 3 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 كه در صورت اختلاف نظر بين مقامات دولتي در محل و شوراي شهر در خصوص شهردار انتخابي، صلاحيت رفع اختلاف و تصميم گيري در مورد شهردار انتخابی، بر عهده هيئت حل اختلاف استان با تركيب اعضاي اكثراً دولتي مي باشد يعني در صورت اعتراض مقامات دولتي در خصوص نظر شورا راجع به شهردار منتخب و عدم عدول شوراي شهر از تصميم خود در انتخاب شهردار، هيئتي تقريباً دولتي بر اساس قانون، صالح به رسيدگي بوده كه اصولاً مصالح و منافع حكومت مركزي را در اين خصوص رعايت نموده كه اين امر دور از شأن انتخابي بودن اعضاي نهاد محلي (شوراي شهر) مي باشد.

نکته قابل توجه اینکه، همین شان تصمیم گیرانه حداقلی نیز در طرح پیشنهادی «مردمی سازی حکمرانی» از صلاحیت شورای شهر در شهرهای بالای دویست هزار نفر خارج شده و به رای عمومی مردم و حتی برکناری شهردار را نیز به همه پرسی مردم ان شهر واگذار شده است.

گستره اختیارات نهاد شوراهای شهر آنچنان محدود به امور شهرداری است که برخی از آن به عنوان شورای شهرداری یاد می کنند. همین صلاحیت جزئی تصمیم گیری که در قانون شوراها آمده است از سوی شورای نگهبان در پیشنهادات اصلاحی بعد مورد ایراد قرار گرفته است. نگاهی به مقررات در خصوص وظایف شورای اسلامی شهر نشان می دهد که از 34 بند وظایف مقرر برای این شورا، غالب موارد آن مرتبط با شهرداری است و تصمیم گیری درباره ی خود شهر کمرنگ است. شوراهاي منطقه اي (بخش، شهرستان، استان) از تصميم گيري و برنامه ريزي جهت توسعه منطقه مربوطه آنها– كه بايد از مهمترين وظايف و اختياراتشان باشد- منع شده اند.

در حال حاضر اموري مانند آب و برق، نظارت بر بيمارستان ها، پرورشگاه ها و رفع اختلافات صنفي و بسياري از امور ديگر به ترتيب بر عهده شركت آب و فاضلاب ، سازمان برق منطقه اي، وزارت بهداشت، سازمان بهزيستي، اتحاديه اصناف و وزارت صنعت، معدن و تجارت و ارگان هاي اداري ديگر قرار دارد، در حالی که بر اساس قانون شهرداري مصوب 1334 تصميم گيري در خصوص امور مذكور و ديگر امور مهم شهري در اختيار انجمن هاي شهر بوده است.

شورای نگهبان از سال 1381 و برخلاف سالهای قبل، همین برداشت و تفسیر حداقلی را از نقش شوراها ارائه کرده است و آن را محدود به نظارت میداند. در مقاطع مختلف که اصلاحاتی از سوی مجلس نسبت به قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به تصویب رسیده است، بر این نگاه خود تاکید کرده است. از جمله در بند 10 نظر مورخ 15/8/1381 خود به صراحت، صلاحیت شوراها را تنها نظارتی دانسته و مواردی همچون «انتخاب شهردار» و کلیه¬ی اختیارات تصویبی شوراها را زائد بر وظایف نظارتی موضوع اصل 100 قانون اساسی دانسته و مصوبات مجلس در این زمینه را مغایر قانون اساسی دانسته است.

این رویکرد شورای نگهبان در تفسیر قانون اساسی نسبت اختیارات شوراها یاداور متمم قانون اساسی مشروطه است که مهم ترین اختیار انجمن ها نظارت تام در کار قوه اجرایی بود اما خود حق اقدام به عمل اجرایی نداشتند. البته نظارت در متمم قانون اساسی مشروطه بر تمام آنچه به نفع عموم مردم بود.

در وضعيت موجود، شوراي نگهبان مي تواند در مقام تفسير اصول قانون اساسي، بر صلاحيت شوراها در تصميم گيري و اداره امور كشور تأكيد نمايد و تصميم گيري و اداره امور محلي را به شوراهاي اسلامي واگذار نمايد. قانون شوراهای محلی مصوب شورای انقلاب و بر اساس رویکرد نظام عدم تمرکز و صلاحیت های سیاست گذاری و مقرره گذاری است.

در زمینه وظیفه نظارتی شوراهای محلی، اگر رویکرد به نظارت صرف نیز می باشد، به نظر می رسد این صلاحيت در قالب “نظارت استصوابي” قابل اعمال می باشد تا در اين راستا مقامات و ارگان هاي دولتي براي انجام امور، قبل از هر گونه اقدامي، تأييد شوراهای محلی را كسب نمايند. اين امر علاوه بر تحقق عملي اصل قانون اساسي(اصل يكصدم) باعث ارتقاي استقلال عمل شوراها در ارتباط با نهاد هاي دولتي مي گردد. چرا که صلاحيت نظارتي شوراها در قالب نظارت استطلاعی و بدون ضمانت اجراهايي همچون بطلان اقدامات دولتي ثمره ای جدی در صورت عدم تأمين نظر شوراي اسلامي محل در بر نخواهد داشت.

بررسی و اظهار نظر پیرامون طرح جامع مدیریت شهری و طرح های مشابه مانند مردمی سازی حکمرانی، بدون تعیین تکلیف رویکرد قانون اساسی به جایگاه، اختیارات و صلاحیت شوراهای محلی (شهر و روستا)، کاری عبث و بیهوده می باشد. و از آنجایی که به یکی از ابزارهای مهم مشارکت مردم در امور محلی در ایران، توجه جدی نشده است و تمرکز امور و استیلای دولت مرکزی بر مقدرات محلی وجود دارد و بسنده کردن به وضعیت موجود شوراهای محلی، نامطلوب خواهد بود و حتی توجیه اقتصادی هم ندارد. چرا که اگر قرار باشد شوراهای محلی، صرفا دارای صلاحیت نظارت، آن هم صرفا در محدوده شهرداری ها باشند، با توجه به هزینه های گزاف اقتصادی انجام انتخابات، قابل پذیرش و توجیه نمی باشد و بهتر ان است که نظارت بر نهادی مانند شهرداری هم مانند سایر نهاد های دولتی به دولت و مقام عالی دولت در آن محل واگذار شود.